Heeft de Nijmeegse zorgaanbieder Rigter pgb-fraude gepleegd?

De gemeente Nijmegen deed juli vorig jaar aangifte tegen Rigter wegens valsheid in geschrifte, verduistering, oplichting en misbruik van overheidsgelden. Rigter zou te weinig zorg hebben geleverd en huur van woningen voor cliënten hebben betaald hebben uit persoonsgebonden budgetten (pgb’s). De gemeente claimt 1,8 miljoen euro van Rigter wegens geleden schade.

Rigter heeft de beschuldigingen altijd ontkend. De zorgondernemer daagt op haar beurt de gemeente Nijmegen voor de rechter, wegens smaad en laster. Het bedrijf ging failliet en claimt nu 8 ton van de gemeente.

Volgens Rigter begrijpt de gemeente de regels van het persoonsgebonden budget niet en wordt het bedrijf ten onrechte beschuldigd van fraude. Het zorgbedrijf eist daarnaast een rectificatie en een verbod op negatieve uitlatingen van de gemeente Nijmegen over Rigter.

Sinds 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor thuiszorg, jeugdzorg, begeleiding en beschermd wonen. Dit betekent dat ze ook bedrijven die deze zorg bieden moeten controleren. De afgelopen maanden zijn er steeds meer Gelderse gemeenten die de zorg stoppen wegens vermoeden van fraude. Ze komen dan voor een dilemma. Ingrijpen of niet? Want ingrijpen betekent dat cliënten hun vertrouwde zorg en soms ook hun woning kwijtraken. Daarnaast moet de zaak ook nog bewezen worden. De gemeente Nijmegen en zorgbedrijf Rigter dagen elkaar voor de rechter. Wie krijgt er in dit welles-nietes spel gelijk?  

Omroep Gelderland dook in de zaak en blikt alvast vooruit op de rechtszaak.

Deel 1 in ons onderzoek naar pgb-fraude:

September 2017. Het is onrustig op het stadhuis in Nijmegen. Tientallen cliënten van zorgbedrijf Rigter lopen er verloren rond. Zij raken hun vertrouwde zorg en hun zorgwoning kwijt. De gemeente verdenkt hun zorgaanbieder van fraude en wil stoppen met het betalen van hun zorg. Samen met hun familieleden vertellen ze in een emotioneel relaas deze avond hun verhaal aan de Nijmeegse politiek.

Nog geen maand later wordt het faillissement van zorgbedrijf Rigter uitgesproken. René Tuts, een 43-jarige ex-cliënt, zit op de betonnen vloer van zijn nieuwe huis. Hij mag in zijn handen knijpen, omdat hij de woning versneld toegewezen kreeg.

Hij was het niet eens met de declaraties van Rigter en wilde weg bij de zorgaanbieder. Hij kon geen kant op. Als hij de zorg stopte, moest hij ook zijn zorgwoning uit.
Lees ook: Mag je een zorgwoning met persoonsgebonden budget betalen? 

De muren van zijn nieuwe huis zijn nog kaal en grijs, maar hij heeft een bed en een dak boven zijn hoofd. Dat is voor hem het belangrijkste. Hij verontschuldigt zich omdat er nog geen vloerbedekking ligt.

'Een verhuizing heeft op mij zoveel impact dat ik niet alles tegelijk kan doen. Het is nu een chaos in mijn hoofd, maar dat komt wel goed. Ik ben blij dat ik in ieder geval nu een eigen woning heb en niet meer afhankelijk ben van een woning van een zorgaanbieder. Ik ben vrij om te gaan en staan waar ik wil nu. Als een andere zorgaanbieder me bedondert, kan ik in ieder geval blijven wonen.'

Rigtergroep had twee bedrijven in Nijmegen: Rigter BV en R2 BV. Beide bedrijven leverden zorg via een persoonsgebonden budget. Het ging hierbij voornamelijk om beschermd wonen. Cliënten met een licht verstandelijke beperking en/of psychiatrische problemen woonden in een huis van de zorgaanbieder en werden begeleid om zelfstandig te leren leven. 

Drie jaar geleden zet Tuts een punt achter zijn behandeling bij GGZ-instelling Pro Persona in Nijmegen, maar door zijn psychische problemen heeft hij nog wel hulp nodig. Hij krijgt van Pro Persona een lijst met aanbieders die hem kunnen begeleiden bij zelfstandig wonen.

Rigter is de enige die op dat moment plek heeft en kan hem meteen een woning bieden. Behalve individuele begeleiding krijgt hij dagbesteding om zijn leven een goede invulling te geven en als hij hulp nodig heeft, kan hij hier 24 uur per dag gebruik van maken.

Van de gemeente krijgt hij een persoonsgebonden budget waar hij zelf de zorg van kan betalen. Volgens de zorgovereenkomst heeft hij recht op 61 uur individuele hulp per maand. In de praktijk krijgt hij niet meer dan zo’n vier uur individuele begeleiding per week.

Volgens Tuts is de dagbesteding bovendien van korte duur. 'Ik heb een half jaar een computercursus gehad. Verder heb ik alleen een paar maanden één keer per week samen met andere cliënten in de tuin gewerkt bij het huis van de directeur van Rigter zelf. Verder heb ik geen dagbesteding gehad.'
 

Hij betaalt elke maand zo’n 3.600 euro en krijgt argwaan. Als budgethouder moet hij zelf zijn pgb kunnen verantwoorden en dat kan hij niet. Twee jaar lang trekt hij keer op keer aan de bel bij Rigter voor uitleg. Hij vraagt telkens opnieuw om dagbesteding.

‘Op een gegeven moment vroeg ik elke keer dat ik een handtekening moest zetten op de factuur om uitleg. Maar die kreeg ik niet. Als ik protest aantekende, wekte dat bij beide partijen irritatie op. Soms dreigden ze dat ik dan maar ergens anders naar toe moest gaan. Ik wilde rust en daarom heb ik het telkens weer een periode laten rusten totdat ik toch weer uitleg wilde over de declaraties. Elke maand werd er een heel hoog vast maandbedrag in rekening gebracht, maar er stond niet bij waar het geld aan was besteed.'

Een budget voor beschermd wonen varieert volgens de gemeente Nijmegen tussen de 39.000 en 85.000 euro per persoon per jaar. Hoe meer zorg iemand nodig heeft, hoe hoger het bedrag is. De afgelopen drie jaar stegen de kosten voor beschermd wonen in de regio Nijmegen en Rivierenland met 10 miljoen euro tot een totaal van 56 miljoen euro. Het aantal cliënten bleef gelijk:1200.  

Het gebeurt volgens de gemeente Nijmegen vaak bij beschermd wonen dat voor zorg een standaard maandbedrag wordt afgesproken. Standaard maandbedragen worden goedgekeurd door de Sociale Verzekeringsbank (SVB) die de pgb’s aan de zorgbedrijven uitkeert.

'De budgethouder geeft, samen met de zorgverlener, aan of er sprake is van een standaard maandpatroon, en dus een standaard maandbedrag. Dit wordt vastgelegd in de zorgovereenkomst en door beiden ondertekend. Op basis hiervan keert de SVB uit. De controle op daadwerkelijke geleverde zorg doen wij niet', zegt de woordvoerder van de SVB. 'Afspraken over de inhoud van de zorg worden gecontroleerd door de verstrekker van het pgb. Dat zijn gemeenten, zorgkantoren en zorgverzekeraars.'

Zorgkantoor Menzis, die net als de gemeente een pgb verstrekt aan cliënten van Rigter, had Rigter toestemming gegeven om met een vast maandbedrag te werken.

'Wij gaan alleen akkoord met een vast maandbedrag als sprake is van doorgaans hetzelfde aantal uren van zorg en als er transparantie is. Bijvoorbeeld in het zorgplan en uurtarief per zorgsoort. Daarnaast speelt de vereenvoudiging van de administratie en het klantperspectief een rol bij de afweging', aldus de woordvoerder van Menzis.

Maar hoe weet je dan of er voldoende zorg is geleverd? Zorgkantoor VGZ werkt ook met vaste maandbedragen en erkent dat dit een probleem kan zijn voor de controle op de geleverde zorg. 'Een maandbedrag maakt het voor ons lastiger om te verifiëren hoeveel zorg er uiteindelijk is geleverd.'

Volgens de SVB is een vast maandbedrag alleen mogelijk als de uren zorg elke maand gelijk zijn. Als er een maand minder uren zorg is geleverd, zou volgens de gemeente Nijmegen het bedrag achteraf die maand verlaagd moeten worden. In het geval van Tuts gebeurde dat niet. Zijn uren varieerden per maand. 

'Ik heb geen invloed kunnen hebben op het bedrag dat in rekening werd gebracht. De ene keer had ik drie uur hulp nodig, de andere week zes uur, maar het kwam ook voor dat ik drie weken geen zorg had door vakantie. Daarbij gebeurde het regelmatig dat Rigter de afspraak afzegde, omdat er geen begeleider beschikbaar was. In alle gevallen bleef het gedeclareerde maandbedrag hetzelfde. Er werd bij mij altijd het maximale pgb-bedrag in rekening gebracht. Dat gebeurde bij veel andere cliënten ook.'

Volgens de gemeente Nijmegen verklaarden meerdere cliënten dat de afspraken over de te leveren zorg niet met hen besproken werden. Ook werden ze niet betrokken bij de aanvraag. ‘Dit alles werd door Rigter geregeld’, aldus de woordvoerder van de gemeente.

De Inspectie voor de Gezondheidszorg brengt in januari 2016 een onaangekondigd inspectiebezoek aan Rigter. Dit naar aanleiding van signalen die de inspectie heeft ontvangen. De kwaliteit van zorg zou onvoldoende zijn en de afgesproken uren zorg zouden niet worden geleverd. Uit het bezoek blijkt dat tot januari 2016 de uren niet werden geregistreerd. Hierdoor is het voor de inspectie niet duidelijk of cliënten de afgesproken zorg krijgen.

Sinds 2015 vraagt Tuts Rigter om uitleg over de ingediende facturen. In eerste instantie is het antwoord van de directie van Rigter over de besteding van zijn pgb: 'Het heeft geen toegevoegde waarde om alle kosten uit te splitsen, omdat de gemeente hier geen interesse in heeft. Je krijgt als cliënt een dagtarief en wat je daarvoor krijgt, spreek je af met de zorgaanbieder.'

Na diverse herhaalverzoeken om kosten gespecificeerd te krijgen, krijgt hij uiteindelijk begin 2017 onderstaand verantwoordingsschema toegestuurd.

Hierin staat dat hij 3,5 uur individuele begeleiding per week krijgt. De rest van het geld op is gegaan aan collectieve kosten. Wat deze kosten zijn, is niet duidelijk. Wel krijgt hij te horen dat er standaard zeven uur per week in rekening wordt gebracht voor het feit dat hij 24 uur een beroep kan doen op begeleiding. Ook koffietijd en eetmomenten zouden onder de collectieve kosten vallen.

'Er was in ons pand nooit iemand 24 uur aanwezig. We konden wel iemand 24 uur per dag bellen als dat nodig zou zijn. Daar heb ik nooit gebruik van gemaakt. Maar hiervoor betaalde ik dus blijkbaar wel zeven uur per week. Ik ging ook niet altijd koffiedrinken en eten hebben we een korte periode samen gedaan. Daarna deden we dat niet meer, maar het maandbedrag is altijd hetzelfde gebleven. Andere cliënten maakten ook weinig gebruik van de gezamenlijke faciliteiten.'

Lees ook: Pgb voor kwetsbare cliënten is 'onverantwoord en oncontroleerbaar' 

Tuts kreeg van Rigter te horen dat het schemaatje zoals hierboven gebaseerd is op een format van zorgadviesbureau Q-Consult Zorg en dat de berekening goedgekeurd zou zijn door zorgkantoren zoals Menzis en VGZ.

Omroep Gelderland belde met Q-Consult om te vragen hoe de bedragen te verklaren zijn, zoals ze verantwoord worden door Rigter. Q-Consult zegt het verantwoordingsschema helemaal niet te kennen. Ook zorgkantoor Menzis komt het niet herkenbaar voor. 'Dit overzicht zegt ons niets en met name het collectieve tarief niet.' De gemeente Nijmegen zegt deze manier van verantwoorden ook niet te kennen. 

Volgens Gerrit Jan Pulles, de advocaat van Rigter, mogen zorgaanbieders los van de geboden individuele uren hulp ook de collectieve kosten en overheadkosten in rekening brengen. Over de manier waarop dat gedeclareerd mag worden, is volgens hem al jaren onduidelijkheid. In het geval van Tuts werd uiteindelijk alle zorg en overhead omgezet in individuele uren. Dat waren er 61 per maand. Terwijl hij er concreet dus ongeveer vijftien echt individueel kreeg, de rest ging op aan collectieve kosten.

De Inspectie voor de Gezondheidszorg oordeelt na het bezoek in 2016 dat de zorg bij Rigter risicovol is, omdat te weinig en niet altijd gediplomeerd personeel wordt ingezet. Bij een tweede bezoek in maart 2017 oordeelt IGZ opnieuw dat de zorg bij Rigter risicovol is. Het bedrijf krijgt een half jaar de tijd om zich te verbeteren. Binnen die tijd deed de gemeente aangifte en ging Rigter failliet. 

Rigter stond al diverse keren voor de rechter om zich te verantwoorden over de manier van factureren. In 2017 en 2018 gaf rechtbank Gelderland zorgaanbieder Rigter gelijk in een zaak tegen zorgkantoor VGZ. Van de rechter hoefde Rigter geen gespecificeerde rekening in te dienen. Dat kan volgens de rechter niet verwacht worden van zorgverleners die (op afstand) 24 uur per dag, gepland en ongepland, zorg verlenen.

Een gespecificeerde factuur zodat inzichtelijk wordt hoeveel een cliënt voor welke zorgdiensten heeft betaald, is dus volgens de rechter niet vereist. Hoe kom je er dan achter of er voldoende zorg is geleverd?

Hoogleraar Openbare Financiën Harrie Verbon van Tilburg University is verbaasd over de uitspraak. 'Dit is een vreemde uitspraak, omdat de rechter zegt dat een zorgaanbieder niet precies hoeft aan te geven welke zorg er is geleverd. Dit maakt de positie van pgb-houders en van zorgkantoren en gemeenten die de pgb's verstrekken zwak. De rechter maakt het onmogelijk voor gemeenten en zorgkantoren om de zorg te controleren. Want je hoeft je kennelijk dus niet te verantwoorden. Fraude is op deze manier dus bijna niet vast te stellen.'

Meer weten over pgb? Lees hier 5 vragen en antwoorden over het pgb.

VGZ is niet in hoger beroep gegaan in deze zaak. 'Wij hebben gedacht aan een hoger beroep, maar we zagen geen kans op succes door de opstelling van de Centrale Raad van Beroep, de hoogste bestuursrechter, in eerdere zaken. Er liggen nog tig zaken bij de Centrale Raad en wij verwachten niet dat er een andere uitspraak komt.'

De Nederlandse Zorgautoriteit kent de uitspraak in deze zaak ook. ‘Wij kunnen niet ingaan op individuele uitspraken van rechters. Wel zien we dat verschillende rechters in verschillende zaken verschillende uitspraken hebben gedaan. Wij constateren dat zorgkantoren bij vermoedens van fraude meer mogelijkheden zouden moeten krijgen om dit aan te pakken’, aldus een woordvoerder van de NZa.

De gemeente Nijmegen denkt de zaak wel te kunnen winnen. ‘De rechtbank had in de eerdere uitspraken als uitgangspunt dat de zorg die geleverd moest worden ook daadwerkelijk geleverd was. Dat is nu net juist de kwestie die wij in onze procedure aan de kaak stellen.’

De vraag is dus hoe de rechter in de zaak van Rigter en de gemeente Nijmegen gaat oordelen. Tuts wacht het proces af. Het gaat inmiddels goed met hem. Hij heeft nu zijn eigen huis en drie uur in de week komt een andere zorgaanbieder bij hem langs. Een zorgaanbieder die in tegenstelling tot Rigter wel een contract heeft met de gemeente. Hij heeft daarom nu geen pgb meer nodig. De rekening wordt nu gestuurd naar de gemeente.

Omroep Gelderland sprak meerdere cliënten die zorg kregen van Rigter. Uit deze gesprekken kwamen vergelijkbare verhalen als die van Tuts naar voren. Sommige cliënten waren wel tevreden over de zorg, maar zij wisten dan veelal niet op welke zorg ze precies recht hadden en hoeveel ze ervoor betaalden. Zo'n 50 cliënten moesten na het faillissement uiteindelijk op zoek naar een nieuwe zorgaanbieder. Sommigen mochten in hun huis blijven, anderen vonden zelf ergens onderdak of konden terecht op een noodlocatie. Nu, een half jaar later, hebben in maart tien cliënten de noodlocatie verlaten. Op dit moment zit er nog één cliënt. 

Lees meer in ons dossier zorgfraude